Фонд Свободы Информации с марта по апрель 2014 года провёл оценку открытости сайтов общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.  В исследование были включены отдельные сайты, а также разделы на официальных сайтах органов исполнительной власти, посвященные деятельности общественных советов.

Параметры данного исследования были сформулированы на основе концепции и стандарта открытости, утверждённых Правительством Российской Федерации. Концепция и стандарт открытости сформированы с целью развить механизмы общественного контроля деятельности министерств и ведомств, повысить прозрачность и подотчетность власти, качество государственного управления и доверие к нему со стороны граждан.

Уровень открытости сайтов общественных советов и разделов органов исполнительной власти, посвященных деятельности общественных советов:

 

 

 

Как видно на диаграмме, уровень открытости общественных советов оставляет желать лучшего. Сайты и разделы общественных советов в среднем открыты едва ли на четверть. Коэффициент открытости информации варьируется от 3 до 58%: очевиден большой разрыв среди сайтов (разделов) как по наличию информации, так и по технологическим возможностям.

 Общественные советы являются важным механизмом гражданского участия в деятельности органов власти. Государственные органы закрепляют определенные полномочия общественных советов и консультируются с ними по вопросам принятия и исполнения государственных решений. Однако, уже на этапе создания в России системы общественных советов при Федеральных органах исполнительной власти определились проблемы их функционирования. Эффективной работе общественных советов препятствует то, что в них входит большое число госслужащих и руководителей структурных подразделений и этот состав, как правило, не обновляется.

Это привело к тому, что Президент России своим Указом от 7 мая 2012 г. N 601 определил необходимость открытого формирования составов общественных советов и участия в их деятельности организаций и экспертов, независимых от органов государственной власти. Также у Общественной палаты Российской Федерации появилось полномочие участвовать в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Таким образом, в 2012 году было объявлено о перезагрузке системы общественных советов, которая должна поспособствовать повышению эффективности деятельности советов. Доступность информации об общественных советах на их сайтах (в их разделах) является необходимым условием эффективной реализации функций, возложенных на общественные советы. Мы установили общую картину доступности информации и предлагаем вам ознакомиться с результатами мониторинга.

Проанализировав концепцию открытости, на её основе Фонд разработал перечень параметров для оценки открытости информации о деятельности ОС, среди которых следующие группы показателей:

 

  • Информация о персональном составе советов и их ротации
  • Информация о деятельности общественных советов
  • Уровень реализации используемых общественными советами механизмов вовлечения населения в принятие решений.

 

Параметры оценивались по следующему набору критериев: 

  • наличие
  • полнота
  • актуальность
  • навигационная доступность информации на сайте
  • HTML-доступность (характеризует факт размещения информации в формате HTML, который обеспечивает для пользователей возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя)
  • файловая доступность (характеризует факт размещения документа в формате, обеспечивающем возможность его сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра).

 

Лидеры рейтинга открытости (более подробная информация о рейтинге представлена в системе "Инфометр")

 

Место

Наименование органа власти

Ссылка

Открытость

1

Министерство внутренних дел Российской Федерации

http://mvd.ru/

57,857%

2

Министерство образования и науки Российской Федерации

http://sovet-edu.ru/

47,639%

3

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

http://www.fsb.ru/

45,541%

4

Министерство обороны Российской Федерации

http://mil.ru/

45,286%

5

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

http://rosmintrud.ru/

44,857%

6

Федеральная служба по тарифам

http://www.fstrf.ru/

42,514%

7

Федеральная таможенная служба

http://www.customs.ru/

39,857%

8

Федеральная миграционная служба

http://www.fms.gov.ru/

39,355%

9

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

http://rpn.gov.ru/

38,571%

10

Федеральное агентство связи

http://www.rossvyaz.ru/

37,286%

 

Большинство федеральных органов исполнительных власти для размещения информации о своих общественных советах используют разделы на своих официальных сайтах. Но есть общественные советы, обладающие своими официальными сайтами, например, совет при Министерстве Внутренних дел России и совет при Министерстве образования и науки России.

 

 

Аутсайдеры рейтинга

Место

Наименование органа власти

Ссылка

Открытость

53

Министерство здравоохранения Российской РФ

http://www.rosminzdrav.ru/

6,971%

54

Федеральное агентство по делам молодежи

http://www.fadm.gov.ru/

6,286%

55

Федеральное агентство лесного хозяйства

http://www.rosleshoz.gov.ru/

5,882%

56

Федеральное казначейство (федеральная служба)

http://www.roskazna.ru/

3,097%

57

Федеральное медико-биологическое агентство

http://www.fmbaros.ru/

2,857%

 

Среди аутсайдеров стоит отметить общественный совет Федерального казначейства и Федерального медико-биологического агентства. У казначейства отсутствует сайт (раздел) и лишь в ленте новостей официального сайта казначейства приведена информация о составе сформированного совета

 

У ФМБА раздел присутствует, но размещен только приказ о создании общественного совета.

 

На момент исследования мы нашли информацию о 57 общественных советах при ФОИВ.  Часть общественных советов образованы недавно. Например, Министерство здравоохранения России разместило на своем сайте информацию о проведенном первом заседании совета, которое состоялось в апреле 2014 года.

 

 

Ещё одна проблема состоит в том, что некоторые ФОИВ в буквальном смысле не торопятся создавать общественные советы. Так, Министерство связи и массовых коммуникаций объявило о начале приема заявок на вступление в состав общественного совета. Прием заявок должен был закончиться до 13 декабря 2013 года, но на сайте до сих пор нет информации о результатах формирования совета.

 

Также остались органы власти, открыто выступающие против создания общественных советов. Росимущество и Росрезерв, судя по информации в прессе, сопротивляются созданию общественных советов. Росрезерв сослался на невозможность публичного обсуждения работы агентства в силу его специфики. В Росимуществе сообщили, что там уже работает экспертно-консультационный совет и нет смысла создавать очередную, по сути, дублирующую структуру.

На текущий момент лишь 22 из 57 общественных советов обновили свои Положения в соответствии с требованиями, изложенными в Постановлении Правительства РФ от 6 июня 2013 г. N 480. В нем, в частности, утверждено, что состав общественного совета формируется федеральным органом совместно с Общественной палатой РФ, и в него в обязательном порядке должны входить члены Общественной палаты, а также эксперты и представители заинтересованных общественных организаций, независимые от органов государственной власти. Также в правовом акте должны быть подробно описаны порядок взаимодействия федерального органа с Общественной палатой при формировании состава совета и условия включения в совет независимых экспертов и представителей. Несмотря на то, что новая редакция постановления действует уже более полугода и распространяется на все без исключения федеральные органы исполнительной власти, по результатам аудита мы видим, что более половины ведомств не торопятся исполнять предписания (или, по крайней мере, не выкладывают свежую информацию в Сеть).

Например, Министерство юстиции не обновило свое положение об общественном совете и не включило нормы о формировании состава совета совместно с Общественной палатой РФ.

 

Мы посчитали коэффициент информационной открытости (КИО) по отдельным категориям информации об общественных советах.

"Представительность" общественных советов под большим вопросом - только треть информации о членах общественных советов доступна на сайтах ФОИВ. Чаще всего указываются ФИО, занимаемые должности и организации, которые представляют члены совета. Лишь немногие органы размещают биографические сведения общественников, и только единицы – контактные данные.

В еще меньшем объеме представлены сведения о предстоящих и прошедших заседаниях советов. Стенограммы, протоколы и повестки размещены непоследовательно и хаотично, в разных форматах и с разной частотой, планы работ и графики заседаний во многих случаях уже не актуальны (пример), а видео- и аудиозаписи – редкий гость в таких разделах.

Интерактивность общественных советов, их связующая функция между общественностью и должностными лицами ФОИВ остается едва заметной. На сайте Министерства труда и социальной защиты реализована отдельная Интернет-приемная совета, а Министерство образования и науки предоставляет возможность задать вопрос члену совета и поучаствовать в общественном обсуждении различных инициатив и проектов, но это лишь маленькие лучики света в беспробудном темном царстве статичных и редко обновляемых разделов.

Выводы

«Перезагрузка» ОС затянулась. По указанию министра М. Абызова, обновление порядка работы общественных советов, с учетом положений Указа Президента РФ от 07.05.2012 г.  № 601 и рекомендаций Открытого правительства, должно было произойти до 1 апреля 2014 года. Однако, как показали результаты аудита, органы не спешат исполнять предписания вышестоящих инстанций. На сегодняшний день более 20 ФОИВ так и не создали советов, а почти две трети от текущего числа составов не обновили свои положения и регламенты.

На наш взгляд, дальнейшее продвижение в данной сфере сильно затрудняется тем, что нормативная основа для размещения информации о деятельности ОС отсутствует. Текущее нормативное регулирование очень обобщено, 8-ФЗ не дает подробного пояснения. В положениях, регламентах и на федеральном уровне не удалось обнаружить правовых норм, закрепляющих детализованный перечень информации о деятельности общественных советов, размещаемой на их сайтах. Следует нормативно регламентировать наличие хотя бы необходимого минимума информации о деятельности ОС.

В ряде случаев ОС не обладают полномочиями по проведению общественной экспертизы. Иногда эти полномочия выполняет специальный экспертный совет или даже несколько (ФАС, ФТС).

Открытость и прозрачность деятельности общественных советов - важная составляющая эффективности их работы. Необходимо не только предусмотреть новые типовые процедуры формирования и работы ОС, но и урегулировать порядок информирования об их деятельности. Существуют аналогии - антикоррупционный подраздел. Можно закреплять единые формализованные требования к оформлению подраздела сайта, посвященного деятельности общественного совета (или сайта ОС, доступного по ссылке с сайта ФОИВ).

Требования к открытости общественных советов можно формировать на основе предлагаемого перечня параметров (см. Приложение).

 

ПРИЛОЖЕНИЕ. Перечень параметров для проведения оценки открытости информации об общественных советах при ФОИВ, размещенной на их официальных сайтах

1. Наличие на сайте отдельного раздела (страницы) с информацией об Общественном Совете

2. Наличие отдельного сайта для размещения информации об Общественном совете

3. Ссылка на отдельный сайт об Общественном совете, размещенная на сайте федерального органа (релевантность устанавливается в зависимости от использования данного способа оформления)

4. Указание на адрес заседаний Общественного совета

5. ФИО и должность сотрудника государственного органа, курирующего деятельность Общественного совета

6. Контактная информация сотрудника государственного органа, курирующего деятельность Общественного совета (номер телефона, адрес электронной почты).

Уровень открытости информации о персональном составе советов и их ротации

7. ФИО лиц, входящих в состав Общественного совета

8. Должности лиц, входящих в состав Общественного совета

9. Указание на организацию/орган/учреждение, представителем которого является лицо, входящее в состав Общественного совета

10. Фотографии лиц, входящих в состав Общественного совета

11. Контактная информация членов Общественного Совета (контактный телефон, адрес электронный почты)

12. Краткие биографические данные членов Общественного Совета (образование, информация о местах работы)

13. Дата вхождения лица в состав Общественного совета

14. Порядок ротации членов Общественного совета (текстовое описание отдельно от текста НПА)

15. Перечень рабочих групп (комиссий либо иных подразделений) в составе Общественного совета (при наличии)

16. Описание компетенции каждой рабочей группы (комиссии либо иного подразделения) в составе Общественного совета

17. Состав (ФИО и должность) каждой рабочей группы (комиссии либо иного подразделения) в составе Общественного совета

18. ФИО и должность лица, возглавляющего каждую рабочую группу

Уровень открытости информации о деятельности общественных советов

19. Описание задач, функций Общественного совета (отдельно от текста НПА)

20. Текст положения об Общественном совете при органе

21. Текст акта об утверждении состава Общественного Совета

22. Текст акта, утверждающего регламент работы Общественного совета

23. Описание порядка проведения Общественным советом общественной экспертизы актов, проектов актов государственного органа (для параметров 16-21 релевантность устанавливается в зависимости от наличия полномочия по проведению общественной экспертизы)

24. Указание на объект общественной экспертизы (нпа органа, проекты)

25. План проведения общественной экспертизы

26. Описание функций и задач Общественного совета при проведении экспертизы

27. Заключения по проведенным Общественным Советом экспертизам

28. Положение о порядке проведения Общественным Советом экспертизы актов, проектов актов государственного органа

29. График заседаний Общественного Совета (на предстоящее полугодие/год)

30. План предстоящих заседаний (для положительной оценки необходимо указание темы/вопроса и месяца (либо более точной даты) рассмотрения вопроса)

31. Повестки прошедших заседаний (каждого отдельного) Общественного совета

32. Повестки предстоящих заседаний Общественного совета

33. Протоколы прошедших заседаний Общественного Совета

34. Стенограммы прошедших заседаний Общественного Совета

35. Видеозаписи прошедших заседаний Общественного Совета

36. Краткое информационное сообщение (новостная заметка) об итогах каждого проведенного Общественным советом заседания

37. Сумма, израсходованная на финансирование деятельности Общественного совета за 2013 год

38. Наличие отдельной новостной ленты, посвященной работе Общественного совета

Уровень реализации используемых общественными советами механизмов вовлечения населения в принятие решений

39. Возможность обращения в Общественный Совет (его структурное подразделение) через сайт

40. Возможность задать вопрос членам Общественного совета на сайте (возможность, реализованная в форме чата: заданные вопросы и ответы размещаются на сайте. Иначе оценка отрицательная)

41. Организованная на сайте возможность обсуждения какого-либо вопроса, темы (чат, форум)

42. Наличие на сайте модулей, содержащих опрос общественного мнения (анкеты), связанного с деятельностью Общественного совета (от лица Общественного совета)